中国的官邸制该如何操作
上海金融与法律研究院执行院长 傅蔚冈
在12月初召开的中央*治局会议上，审议通过了中央*治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定。在这八项规定中，有一条是关于领导干部的住房规定，明确指出要“厉行勤俭节约，严格执行房、车配备待遇规定”。
为什么要强调“勤俭节约”？一个可能的原因是现在一些干部的住房和配车过于豪华，和群众之间的差距太大；但更重要的原因是在资源的调配权集中在*府且缺乏监督机制的时候，官员会把权力变现，而住房就是一个再好不过的载体。从2008年以来，一些地区建官员别墅等领导干部住房腐败问题，频频被媒体曝光，成为社会关注的热点。据2008年3月28日《人民》报道，广西柳州市的柳江东岸，有一片专为市四大班子领导建的高档住宅小区，名为“河东苑”，每套320-340平方米，每平方米售价相当于周边商品房价的一半。而最近通过互联爆出的各种“房叔”也从侧面验证了这一点。
房子成为赃物，这是1998年住房改革以后出现的新现象。在此之前，我国实行的是住房实物分配制度，不仅仅是领导干部，所有的国家机关工作人员和国有企业的职工都是由“单位”分配。房屋的所有权可能是属于单位，也可能是属于*府，而居民只拥有使用权。当居民调离其单位后，必须向原来的单位交出住房。在这个制度下，当然不会有今天的房叔，但是这并不意味着那个时候没有腐败。那个时候的腐败表现形式是“住得进去、搬不出来”，领导干部凭借手中的权力固然无法获得像现在“房叔”一样的房屋所有权，但却可以获得事实上的使用权，一人的权力就可以为多位家人获得使用权。正是因为住房问题影响干群关系，且实物分房制度给*府造成了严重的财*负担——因为房子不能买卖，那就意味着房产在其他国家是财富，但在中国却是一个负担。在可预见的将来，人口会一直增加下去，*府却无力负担住房的建设，于是，住房的市场化改革就应运而生。
1998年7月，国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，宣布从同年下半年开始全面停止住房实物分配，实行住房分配货币化。这次房改给中国经济带来了深远的影响，导致了存量资产价值的增加，从而催发了经济的高速成长。或许很多人会认为，自1998年以来的房地产井喷是没有经济增长支持，莫名其妙鼓起的泡沫。而实际却是，这次房地产增长不仅是真正的社会财富增加导致的，而且这种增加规模之大远远超出了我们的想象。*府用成本价建设并转让住宅，居民则通过房改按照市场价格给获得的不动产定价。市场价和建设成本之间的差额，就是制度释放出来的隐性财富。
通过住房货币化改革，传统的负担变成了财富，一夜之间造就了庞大的有产者阶层，从而使得社会信用急剧膨胀，带来了银行业爆炸式的增长，而这种增长又通过金融系统放大到整个经济。就像很多经济学家所预测的，如果没有住房制度改革，1998年的中国经济，很可能像金融风暴下的其他亚洲国家一样——会有一个很陡的下滑。在这个意义上，我们甚至可以认为，正是住房制度改革，几乎单枪匹马拯救了当时的中国经济，并触发了随后十年中国新一轮经济的高速成长。对于住房制度改革的意义，无论怎么高估都不为过，有人甚至将它和上世纪80年代的农村联产承包制、90年代初的土地有偿使用相比。从宏观而言，住房制度改革促进了经济增长，就微观个体上又使得居民受益。不过，这个住房制度改革却给领导干部带来了麻烦。
为什么领导干部会有麻烦？一个很简单的原因在于领导干部——尤其是高级领导干部的工作地点往往会因为各种原因发生变化。工作当然需要住房，但是当地绝大多数的存量房已经通过房改被原来的干部买断了，而且领导干部也不可能每在一个地方工作就买一套房子——这样他的工资收入也无法负担。但一个地区的领导干部总是会发生新老更替，如何解决现在领导的住房问题？这成了房改后的一个头痛问题。尽管*内文件已经禁止福利分房，但是由于这个问题的困扰，很多高级领导干部的住房还是实行福利配给，甚至将其作为腐败的机会，使得住房问题成为影响干部群众关系的最为棘手的问题，又被不少人形象地称为“摆在大街上的腐败”。
根据国家行*学院教授汪玉凯的总结，房改后的住房腐败，大约分为以下几个阶段。最早是有部分领导干部利用“自有土地自建房”等多种名义，多建多占住房。后来又出现了领导干部以职权影响市场差价，低价“团购”住房。目前已经发展到领导干部违规占地、建造“官员别墅”，再加上领导干部异地任职住房中存在的混乱，使领导干部住房腐败不断升级。有人把目前领导干部利用权力侵占住房的手段的特点概括为：一是超标建房，屡禁不止；二是乱拉资金，负债建房；三是压价购房，索要住房；四是集体决策，化公为私；五是手段翻新，由明转暗；六是倒卖出租，优惠住房；七是异地任职，顺手套房。
为此，有学者借鉴西方的官邸制来对我国领导干部的住房制度进行改革。西方意义上的官邸制，是指*府给行*首长提供固定的住宅，该住宅的使用和官员的任期紧密相关，在任期间，官邸实际上就是办公场所。众所周知的唐宁街十号和白宫就是英美两国领导人的官邸。那么，中国的官邸制该如何操作？汪玉凯教授认为实行官邸制的核心就在于要明确其适用范围和规则，“官邸制”的主体资格和条件，各级领导干部“官邸”的建造标准和资金来源，以及使用权和所有权关系，违规违纪责任等。
事实上，2000年国务院办公厅和中国中央办公厅转发的国务院机关事务管理局、中共中央直属机关事务管理局关于《在京中央和国家机关部级干部住房制度改革实施意见》就是某种官邸制的雏形，在这个规定中明确规定了省部级干部的住房规格和货币分房的要件。不过从现实来看，这个实施意见的效果并不明显，首先是，它是解决既有干部的存量问题，而没有考虑到后来领导干部的增量。而更重要的一个问题是，它并没有涉及到*和国家领导人的住房问题，因为这个实施意见只是针对省部级领导干部。从这个意义上说，此次中央*治局关于改进“厉行勤俭节约，严格执行房、车配备待遇规定”来得恰是时候，它将问题对准了我们长期忽视却一直存在的高级领导人的住房问题。
